Felvezető:
Az említett javaslattervezetet kisebbségjogi szakértők bevonásával dolgozták ki, és célja szerint ihletforrásként szolgál majd az ENSZ tisztségviselői számára egy olyan folyamat elindításához, amely végül egy jogi kötőerejű egyezmény elfogadásához vezethet e területen. Ebből az alkalomból az ENSZ tisztségviselőjével Dabis Attila, a Budapesti Corvinus Egyetem tanácsadója, a Székely Nemzeti Tanács külügyi megbízottja készített online interjút.

Dabis Attila:
Az utolsó tematikus jelentésében, amelyet különleges jelentéstevőként készített az ENSZ Emberi Jogi Tanácsának, egyetértett António Guterres főtitkárral abban, hogy az ENSZ kisebbségvédelmi rendszerében nem egyszerűen hiányosságok vannak, hanem: „egyenesen tétlenség és hanyagság”. Ön azt is hozzátette, hogy „az Egyesült Nemzetek Szervezetén belül intézményi szinten nem, vagy alig történt jelentős fejlődés a kisebbségek védelmének előmozdítása érdekében, összehasonlítva más marginalizált csoportokkal”. Konkrétumokat is említ, hogy ez a következőket jelenti: nincs kötelező hatályú egyezmény, nincs állandó fórum, nincs önkéntes pénzalap, nincs nemzetközi évtized vagy év és nincs, vagy csak alig történik a kisebbségekre hivatkozás az ENSZ dokumentumaiban. Ha mindezeket figyelembe véve visszatekint a különleges jelentéstevőként eltöltött hat évére, melyek azok a területek, ahol valóban látott némi javulást?

Fernand de Varennes:
Nos, köszönöm szépen. Ön sokkal jobban összefoglalta a jelentésemet, mint ahogyan én azt meg tudtam volna tenni. Azt gondolom, hogy az egyetlen olyan terület az ENSZ szintjén, ahol szerintem elmondhatjuk, hogy történt előrelépés, az a kisebbségekkel és a diszkriminációval foglalkozó hálózat létrehozása az ENSZ-en belül. Pontosabban az ENSZ újraélesztett egy korábban létező, de aztán elhalt hálózatot. Ez egy belső hálózat, az ENSZ különböző részlegeinek időszakos találkozója, ahol a kisebbségi és diszkriminációs kérdésekről folytatnak eszmecserét. De ezen túlmenően nincs igazán említésre méltó előrelépés, leszámítva, hogy a saját mandátumom alatt néhány évvel ezelőtt, 2019-ben regionális fórumokat indítottunk a kisebbségi kérdéssel kapcsolatban a világ különböző részein, különböző régióiban. És ez tényleg az egyetlen jelentős kezdeményezés az ENSZ szintjén, amely a kisebbségek jogaival foglalkozik. Mégis, a következő különmegbízottól függ, hogy ezt folytatják-e, vagy sem. Az ENSZ Emberi Jogi Tanácsa a regionális fórumokra örvendetes fejleményként hivatkozik, de az ENSZ intézményrendszere részéről még nincs sem pénzügyi támogatás, sem hivatalos jóváhagyás, amely biztosítaná a regionális fórumok folytatását.
Fontos lenne folytatni ezeket, ugyanakkor azt is hozzá kell tennem, hogy a kisebbségeknek sokkal jobb platformra volna szükségük az ENSZ-en belül. Az olyan csoportoknak, mint az őslakos vagy az afrikai származású népek, vannak úgynevezett állandó ENSZ-fórumai. Ez lényegében azt jelenti, hogy az afrikai származású közösségeknek vagy az őslakos népek képviselőinek van egy platformuk, egy fórumuk, amely akár 3-4 hétig is tart, általában az ENSZ New York-i Közgyűlésén, ahol lobbizhatnak az ENSZ-nél és az állami küldöttségeknél, ahol ténylegesen előadhatják ügyeiket, valamint ahol komoly láthatósággal és jelenléttel rendelkeznek. Tehát egy jogilag kötelező érvényű globális szerződés a végső cél, és szerintem kell is, de a kisebbségeknek sokkal szilárdabb platformra is szükségük van, amelyet az ENSZ anyagilag és intézményileg támogat, hogy láthatóságot biztosítson számukra. Ez az, amire szerintem teljes mértékben szükségük van a kisebbségeknek.

Dabis Attila:
Mit gondol az egyezménytervezetben használt terminológiáról? Maga a javaslat nem tartalmaz leírást arról, hogy mi minősül kisebbségnek. Ez „csak” az egyik fakultatív jegyzőkönyvben található meg, ami önmagában is érdekes. Továbbá a szöveg egyáltalán nem említi az önrendelkezéshez való jogot, ami számos kisebbségi szervezet érdekérvényesítése szempontjából kulcsfogalomnak számít, különösen a belső önrendelkezés. Emellett a szöveg tartalmaz bizonyos, Európában kevéssé használt kifejezéseket is. Feltételezem, hogy ezzel az volt a cél, hogy megpróbáljanak túllépni a kisebbségvédelmi rendszer Európa-központúságán. A 19. cikk például „elszigetelt, nomád, félnomád és tengerjáró kisebbségekről” is beszél, amelyek Európában nem használatos kifejezések. Mi volt tehát az indoklás vagy a vezérlő elv a terminológia használatában ebben a tervezetben?

Fernand de Varennes:
Nagyon jó felvetések. Először is, ahogy ön is említette, az egyik fakultatív jegyzőkönyv valóban részletesebben kifejti, hogy mi a nyelvi, az etnikai vagy a vallási kisebbség. Tehát bizonyos értelemben, anélkül, hogy definíció lenne, ez segít megérteni, hogy mit jelentenek ezek a különböző kisebbségi kategóriák az ENSZ rendszerén belül.
Másodszor, valóban nem említettük az önrendelkezési jogot a szövegben, de szerepel benne az autonómia egy formájára való utalás, és ez nagyban hozzájárul ahhoz, amit a belső önrendelkezés formáinak tekinthetünk. A tervezet szövegezése idején, őszinte leszek, több szakértő is kényelmetlenül érezte magát az önrendelkezés szó használata kapcsán, ezért kompromisszumot kötöttünk.
Harmadszor, ami a különböző koncepciókat illeti, fontos látni, hogy itt egy globális szerződésről beszélünk, és nem egy újabb európai joganyagról, amely szinte kizárólag a nemzeti kisebbségekre koncentrál. Az ENSZ szintjén viszont nem ez a fókuszpont. Általában etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségekre hivatkozunk, vagyis az ENSZ-ben használt terminológia sokkal tágabb, mint az európai.

Dabis Attila:
Említette az autonómiára való utalásokat, ami a tervezet egyik legérdekesebb része. A 20. cikk úgy rendelkezik, hogy „azokban a régiókban vagy területeken, ahol jelentős számú kisebbség él, vagy egy kisebbség többségben van, e kisebbségek különösen jogosultak az autonómia vagy az önkormányzatiság megfelelő formáinak élvezetére”. Ha van egy kisebbségi közösség, amely földrajzilag egy adott területre koncentrálódik, akkor nem lehet egy valóban inkluzív és hatékony döntéshozatali rendszert létrehozni, amennyiben nem foglalkozol a kérdés területi dimenziójával. A minimumkövetelménynek annak kellene lennie, hogy olyan közigazgatási rendszere legyen az adott országnak, amely figyelembe veszi a kulturális és nyelvi körülményeket. Ez sok helyen nem történik meg. Említhetnénk Szlovákiát vagy Franciaországot. Elzász például meg sem jelenik Franciaország térképén. De ha továbbmegyünk, akkor felmerülnek a területi autonómia különböző formái, vagy akár az olyan aszimmetrikus regionalizmus felé való elmozdulás, mint ami Olaszországban létezik, esetleg az ország föderalizálása, ahogy az Belgium esetében történt. Egyetért velem ebben a kérdésben?

Fernand de Varennes:
A rövid válasz az, hogy igen. A hosszabb válaszban azonban rá kell mutatnom, hogy az egyezménytervezet ön által idézett részét meglehetősen általános és a világ különböző részeinek rendkívül eltérő kontextusaihoz igazítható módon fogalmazták meg. Tehát valójában nem azt mondja, hogy a területi autonómia az egyetlen megfelelő megoldás, de azt sugallja, hogy a fokozott önkormányzatiság valamilyen formájának jelen kell lennie egy adott államban.
A területi autonómia a világ számos részén – például Afrikában vagy Ázsiában – különböző okokból nem biztos, hogy reális vagy megvalósítható, és így ez a rendelkezés megnyitja az ajtót az autonómia különböző formáinak kérdése előtt anélkül, hogy azt mondaná, hogy az autonómiának csak egyetlen megközelítése lehet.
De általánosságban azt gondolom, hogy sok jó példa van, amire ön is rámutatott. A területi autonómia megközelítése nagyon sikeresnek tűnik olyan helyeken, mint az olaszországi Südtirol/Alto Adige [Dél-Tirol] és a világ más részein, beleértve Belgiumot is a föderális modellel. Ezért ez nem egy olyan dolog, amitől az államok központi kormányainak félni kellene. Éppen ellenkezőleg. A területi autonómia valójában elég jól működik ott, ahol úgy ültetik a gyakorlatba, hogy az tükrözi a helyi valóságot, vagyis az etnikai, nemzeti vagy nyelvi csoportok közötti kapcsolatokat egy olyan területen, ahol egy kisebbség koncentrálódik. Ebben az értelemben a 20. cikk a jogi eszközök viszonylatában elég messzire megy, meglehetősen innovatív és fontos előrelépést jelent.

Dabis Attila:
Egy másik, szerintem nagyon fontos és progresszív eleme a tervezetnek az V. rész, amely a kisebbségek által lakott területek erőforrásainak kiaknázásáról szól. A 29. cikk ezt írja elő: „A kisebbségek egyénileg és kollektíven gyakorolják a jogot a hagyományos földjeiken található erőforrások védelmére és kiaknázására, valamint arra, hogy szabadon rendelkezzenek természeti vagyonukkal és erőforrásaikkal, illetve szabadon használják azokat”. Ez a rendelkezés azzal az alapvető követelménnyel jár együtt, hogy „a részes államoknak hatékony intézkedéseket kell hozniuk az ilyen földek és természeti erőforrások kisajátításának és kiaknázásának megakadályozására”. E hasonlítanak a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet 169. számú, a bennszülött és törzsi népekről szóló egyezményében foglaltakra. Vajon helytálló-e úgy jellemezni a tervezetnek ezt a konkrét részét mint amely megkísérli áthidalni az őslakos népek és a nemzeti, etnikai vagy nyelvi kisebbségek jogai közti szakadékot?

Fernand de Varennes:
Ez egy nagyon jó megfigyelés, de én ezt egy kicsit megfordítanám. A világ számos részén vannak kisebbségek, amelyek őslakosok is. Az egyik kategória nem feltétlenül zárja ki a másikat. Az észak-európai országokban élő számikat például széles körben őshonos népként ismerik el, de a nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezmény értelmében nemzeti kisebbségnek is számítanak.
Továbbá, talán a gazdasági szempont volt az, amit a jelenleg létező nemzetközi kisebbségvédelmi rendszerben a legtöbbször figyelmen kívül hagytak. A gazdaság és az erőforrások feletti ellenőrzés fontosságának felismerése későbbi fejlemény volt az ENSZ-ben és más regionális intézményekben, így ez a kérdés az őshonos népeket védő jogi rezsimben sokkal előrehaladottabb állapotban van.
Ez a kérdés azonban rendkívül fontos a világ különböző részein élő kisebbségek számára is. Bár konkrét példák vannak arra, hogy a kisebbségek ellenőrzést gyakorolnak az általuk hagyományosan lakott földterület felett, az is előfordul, hogy a kisebbségeknek a földjeit kisajátítják, a tulajdonukat elkobozzák vagy korlátozzák bizonyos erőforrásokhoz való hozzáférésüket, legyen szó akár halászatról vagy erdőgazdálkodásról.
Tehát a javaslattervezetnek ez a része valóban, ahogy ön fogalmazott, meglehetősen innovatív. Az őshonos népekkel kapcsolatban elért eredményekből merít, de ez egy fontos önálló jog a kisebbségek számára, mert sajnos előfordul, hogy egyes kormányok kihagyják a gazdasági szempontot, a kisebbségek erőforrásainak, tulajdonának és gazdasági tevékenységének fontosságát a saját kisebbségvédelmi rendszerükből.

Dabis Attila:
Ez a kisebbségek általános joga lenne. Míg jelenleg, ha egy kisebbségi közösség el tudta érni ezt a fajta védelmet, az általában ad hoc alapon, bizonyos autonómiamegállapodás keretében történt, mint például az Åland-szigetek esetében.
Ha ezt az egyezménytervezetet elfogadják, az a Kisebbségi Jogi Bizottság létrehozását jelenti. Két fakultatív jegyzőkönyve van az tervezetnek, és az első egy új, az ENSZ meglévő szerződéses szerveihez hasonló testületet hozna létre Kisebbségi Jogi Bizottság néven, amelynek lenne egy monitoring- és panaszmechanizmusa is. Ez lenne az a testület, ahová a részes államok kormányainak négyévente jelentést kellene benyújtaniuk arról, hogy hogyan hajtották végre az egyezményt. Ami még érdekesebb, hogy ez lenne az a szerv, amely az egyének panaszaival is foglalkozna, akik azt állítják, hogy az egyezményben felsorolt jogaikat megsértették.
Ez sok tagállam számára különösen kellemetlen. Főleg ott, ahol a politikai elitek hajlamosak a kisebbségi kérdéseket biztonságpolitikai síkra terelni, vagy úgy vélik, hogy a kisebbségi jogok érvényesítése konfliktusokat szíthat. Így jobb, ha elnyomják a kisebbségi identitást és korlátozzák a részvételüket a nemzetközi fórumokon, remélve, hogy a hangjuk végül előbb-utóbb elhalkul. Ebből kifolyólag arra lennék kíváncsi, hogy ön szerint hogyan működne ez a mechanizmus a gyakorlatban, és hogy ön hogyan érvelne egy ilyen ENSZ-testület létrehozása mellett olyan állami tisztviselők számára, akik a belpolitikájukban hajlamosak ellenségesen vagy legalábbis gyanakodva viszonyulni a kisebbségi törekvések nemzetköziesítésére.

Fernand de Varennes:
Sok nagyon jó felvetés. Azt hiszem, a legfontosabb dolog az, hogy rávilágítsunk az „ellenszegülő államok” esetében arra, hogy ez a javasolt egyezménytervezet valójában jó gyakorlatokat foglal magában, és hogy a konfliktusokat nem a kisebbségek léte táplálja, hanem az a gyakorlat, amely hagyja, hogy a kisebbségi sérelmek és a velük szembeni kirekesztés évekig elhúzódjon. Ez táplálja az elégedetlenséget, ami egyes esetekben dühöt, frusztrációt és végül erőszakot szül. Ezért a konfliktusok elkerülése érdekében, hogy mindenki számára igazságosságot és egyenlőséget teremtsünk, ezeket a jó gyakorlatokat kellene az egyes országoknak megvalósítaniuk. Ez valóban a béke és a stabilitás útja az államok számára, és ez a nemzetközi emberi jogok valódi célja.
Tehát én megfordítanám a konfliktusoktól való félelmet, és arra használnám, hogy azt mondjam: ha el akarod kerülni a konfliktusokat, akkor ez az út. Ezek azok a gyakorlatok, amelyek valóban működnek, és ennek alátámasztására számtalan jó példánk van, mint például az Åland-szigetek, amelyet korábban említett, vagy Dél-Tirol és mások.
Mindezt persze nem lesz könnyű „eladni”. Vannak olyan kormányok, amelyeket soha nem lehet meggyőzni a fenntebbiekről, és természetesen nem lehet rákényszeríteni egyetlen államot sem, hogy ratifikáljon bármilyen szerződést. De van jó néhány olyan kormány is, amely nem fél a kisebbségek jogaitól, és hajlandó lenne ebbe az irányba elmenni. Ezért optimistának kell lenni, és remélni, hogy a kormányokat meg lehet győzni, és ebben az értelemben az ENSZ-en is múlik, hogy ténylegesen meggyőzzük az államokat arról, hogy ratifikálniuk kell ezt az egyezményt.

Dabis Attila:
A kisebbségi törekvések nemzetközivé válása mellett a másik állandóan vitatott kérdés a nyelv. Az egyezménytervezet esetében is a nyelv szó az, amely a legtöbbször előfordul a szövegben. Egész pontosan 95 alkalommal. Ez azért volt, mert a nyelvi dimenzióhoz annyi különböző vitás kérdés kapcsolódik, vagy azért, mert úgy gondolta, hogy a kisebbségi nyelvek használata és tanítása a legátütőbb és legelterjedtebb probléma a kisebbségvédelemben?

Fernand de Varennes:
Szerintem egy kicsit mindkettő. És azt is hozzátenném, hogy a nyelv a világ számos kisebbségi identitásának talán az egyik legfontosabb összetevője, amelyet az Egyesült Nemzetek Szervezetében és még Európában is talán a legjobban elhanyagoltak. Van egy Nyelvi charta a regionális vagy kisebbségi nyelvekről, de ez egy gyenge dokumentum, mert közvetlenül nem érvényesíthető, az egyének nem érvényesíthetnek jogokat e charta alapján. Épp ezen nemzetközi elhanyagoltság miatt kellett bizonyos értelemben kompenzálnunk a javaslattervezetünkben, hogy nagyobb egyértelműséget teremtsünk egy olyan területen, amellyel az ENSZ intézményei eddig nem foglalkoztak kellőképpen.

Dabis Attila:
Beszéljünk arról, hogy a kisebbségi jogok kérdése hogyan illeszkedik a jelenlegi, változó nemzetközi rendbe. Amint azt a legutóbbi tematikus jelentésében említette, a 90-es évek eleje olyan időszaknak bizonyult, amely globális és regionális eszközök, szerződések elfogadásához vezetett, mint például az Európa Tanács Kisebbségvédelmi Keretegyezménye és a Nyelvi charta. Az ilyen előre lépésekhez azonban a nemzetközi közösségnek olyan nagyszabású változásokra volt szüksége, mint a Szovjetunió felbomlása és a világ különböző részein kirobbanó erőszakos konfliktusok – számunkra Európában ez a délszláv háborúban csúcsosodott ki. Ön szerint az ukrajnai konfliktus adhat-e hasonló ösztönzést a nemzetközi közösség számára, hogy elfogadja ezt a kisebbségi egyezménytervezetet, különös tekintettel arra, hogy Oroszország a kelet-ukrajnai orosz kisebbséggel szembeni bánásmódra vonatkozó, teljesen megalapozatlan állításaival kezdte meg invázióját?

Fernand de Varennes:
Ez egy nagyon fontos kérdés, egyben nagyon éleslátó is. Ha a nemzetközi közösség el akarja kerülni a kisebbségi jogokkal kapcsolatos kérdések instrumentalizálását, akkor világosabbá kell tennie, hogy mik is valójában a kisebbségek jogai, és milyen normákat kell tiszteletben tartania mindenkinek. Ha hézagok és hiányosságok vannak a kisebbségek védelmében – és ez most globális szinten így van –, akkor az megnyitja az utat a „külső beavatkozás” előtt. A kisebbségi kérdések instrumentalizálása, amit ma a világban látunk, nagyrészt annak köszönhető, hogy nem világos és nem pontos, hogy mit is kellene betartani.
Az ön hasonlatára reagálva azt mondanám, hogy a jelenlegi helyzet nem teljesen olyan, mint az 1990-es években volt, de kétségtelenül olyan időszakban vagyunk, amikor az erőszakos konfliktusok világszerte megnövekedtek. Ha megnézzük a statisztikákat, valójában több ilyen eset van most, mint az elmúlt három évtizedben, és a legtöbb konfliktusnak kisebbségi dimenziója van. A közösségi médiában a gyűlöletbeszéd, a bűnbakképzés vagy akár a kisebbségek elleni népirtásra való felbujtás világszerte felfelé ívelő pályán van. Olyan időszakba léptünk, amikor a kisebbségi jogokat ma még inkább tagadják, mint 20 évvel ezelőtt. A kisebbségi nyelvű oktatást egyre inkább korlátozzák, sőt számos országban be is tiltják. Látjuk ezt olyan államokban, mint például Lettország, hallottuk, hogy ezt állítják Ukrajna esetében, de felvetettem ezt a kérdést a Kínában élő tibeti kisebbséggel kapcsolatban is. A helyzet tehát olyan sötétnek és kétségbeejtőnek tűnik sok kisebbség számára, hogy talán itt az ideje, hogy egy globális egyezményről kezdjünk el beszélni e közösségek megfelelő védelme érdekében.

Dabis Attila:
Az utolsó kérdésem talán inkább pszichológiai jellegű. Amellett, hogy társadalomtudós vagyok, magam is folytatok kisebbségi jogvédő tevékenységet a gyakorlatban. Ebből kifolyólag tudom, hogy sok kollégám elkeseredett és kiábrándult, amikor a nemzetközi érdekérvényesítés hatékonyságáról van szó. Mit mondana nekik? Lát-e valami biztatót a kisebbségi jogérvényesítésben?

Fernand de Varennes:
Gondoljunk a kisebbségi jogokra úgy, mint egy befejezetlen történetre. Az
1990-es években jelentős előrelépések történtek, amikor például elfogadták a Kisebbségvédelmi Keretegyezményt, a Nyelvi chartát vagy épp az ENSZ vonatkozó nyilatkozatát. Mindezek azonban csak az első lépések voltak, és úgy gondolom, hogy őszintének kell lennünk, és be kell látnunk, hogy az általunk elegendőnek hitt eszközök valójában nem voltak elégségesek.
Sokat haladtunk előre, de sokan naívak is voltak. Azt gondolták: „ó, nincs szükségünk egyezményre, egy keretegyezmény is elég lesz”. Hasonlóképpen sokan azt gondolták, hogy a Nyelvi charta olyasmi, amit ugyan nem lehet jogilag közvetlenül érvényesíteni, de elég lesz. Nem lett elég! Az ENSZ-nyilatkozat sem szerződés.
Be kell tehát fejeznünk a 90-es években elkezdett munkát, mert azt soha nem fejeztük be teljesen. Többet kell tenni a kisebbségek megfelelő védelmének tényleges biztosítása érdekében, és ez további változtatásokat jelent. Európában például, úgy gondolom, hogy szükség van egy jogilag kötelező érvényű dokumentumra, amelyre az egyének a tagállami bíróságaik előtt is hivatkozni tudnak, mert a Kisebbségi Keretegyezmény nem ilyen.
Önöknek ott van ugyan az Emberi Jogok Európai Egyezménye, amelyet közvetlenül alkalmazhatnak, de a kisebbségekre vonatkozó dokumentumokra ugyanez már nem igaz, és ez kudarc. Ez egy gyengeség. Nem szabad tehát elkeserednünk. Sok jó munkát végeztünk eddig, de ez soha nem volt elég, és most reálisnak kell lennünk, el kell ismernünk ezeket a korlátokat és meg kell próbálnunk továbblépni a kisebbségek ügyében!

Dabis Attila:
Azt hiszem ez tökéletes módja annak, hogy befejezzük ezt a beszélgetést. Fernand de Varennes úr, még egyszer köszönöm, hogy elfogadta ezt a meghívást. Azt hiszem, kollégáim nevében is beszélek, amikor azt mondom, hogy reméljük, hogy folytatja a kisebbségek emberi jogaiért végzett munkáját.

Nyitókép: A Makróm Blog YouTube csatornája