Horváth Diána, a Makronóm Intézet elemzőjének írása a Makronómon

A koronavírus-járvány kitörésével a Stabilitási és Növekedési Paktumot hatályon kívül helyezték az Európai Unióban, ami 1997 júliusa óta szabályozta a tagállamok költségvetési kereteit. Az energiaválság nyomán a Paktum újbóli élesítése az eredeti terveknél későbbre, 2023 végére tolódott. Ugyanakkor a két, egymást követő válság rávilágított a fiskális szabályok felülvizsgálatának szükségességére, amely nyomán a Bizottság javaslatot dolgozott ki az EU gazdasági kormányzásának új kereteire vonatkozóan.

A probléma gyökerét az adja, hogy az Unió tagállamait érdemben eltérő költségvetési helyzet, kihívások és gazdasági kilátások jellemzik, amik megnehezítik vagy inkább ellehetetlenítik az egységes szemléletmód alkalmazását. Ezen felül az EU Független Fiskális Intézménye szerint az Unió kormányzatának jelenlegi keretrendszere három egymással összefüggő dologtól szenved:

1) gyenge megfelelősség,

2) prociklikusság,

3) túlzott komplexitás.

A bizottsági javaslat bemutatására 2023. április 26-án került sor. A fő célja az új szabályozásnak az államadósság fenntarthatóságának erősítése, valamint a fenntartható és inkluzív növekedés elősegítése a tagállamokban reformok és beruházások révén. A reformok és beruházások fontosságát a zöld- és digitális átállás, a gazdasági és társadalmi rugalmasság, illetőleg az EU biztonsági kapacitásainak megerősítése is indokolja. Az új keretrendszer a gazdasági kormányzás egyszerűbbé tételére, a nemzeti felelősségvállalás javítására, a középtávú tervekre és célokra helyezi a hangsúlyt, illetőleg a végrehajtás erősítését célozza.

Az egyik legfontosabb átalakítás, hogy a jelenlegi rendszerben alkalmazott több mutatót (pl. ESA-hiány, GDP-arányos államadósság, strukturális egyenleg, stb.) egyetlen mutató, a nemzeti nettó kiadás váltja fel. Ezen mutató úgy került meghatározásra, hogy olyan tételek (pl. kamatkiadások, munkanélküliekhez köthető kiadások) ne befolyásolják, amelyre a kormánynak közvetlen ráhatása nincsen. A Bizottság érvelése szerint ezen indikátor alkalmazásával biztosíthatóvá válik a makrogazdasági stabilitás, a gazdasági kormányzás pedig érdemben egyszerűsödik.

A középtáv erősítése az úgynevezett „nemzeti középtávú költségvetési-strukturális tervek” révén valósul meg, amelyek legalább 4 éves időtávot ölelnek fel és a korábbi konvergenciaprogramokat váltják fel. Ezen középtávú tervek elkészítéséhez a Bizottság alapesetben négyévente egyszer

• országspecifikus technikai pályát dolgoz ki, azon tagállamoknak, amelyek GDP-arányos hiánya meghaladja a 3 százalékot és/vagy GDP-arányos államadósságrátája meghaladja a 60 százalékot;
• technikai információkkal látja el azon tagállamokat, amelyek a referenciaértékek alatti mutatókkal rendelkeznek, annak biztosítása érdekében, hogy az államháztartási hiány továbbra is a GDP 3 százaléka alatt maradjon.

A tagállamok a fentiek figyelembevételével dolgozzák ki négyéves terveiket, amelyekben a tervezett reformokra és beruházásokra, a szükséges kiigazításokra, a költségvetési célokra és a makrogazdasági egyensúlytalanságok kezeléséhez köthető intézkedésekre helyezik a hangsúlyt.

A terveknek összhangban szükséges állniuk az EU-s prioritásokkal (pl. Green Deal, szociális jogok, digitalizáció, energia, klímaváltozás), illetőleg az ezek alapján előterjesztett nemzeti stratégiák [pl. Nemzeti Digitalizációs Stratégia (2022–2030)]végrehajtásával is. A középtávú terv elkészíthető a Bizottságtól eltérő prognózis alapján is, ugyanakkor ebben az esetben világosan és megalapozottan indokolni szükséges az eltéréseket. A szabályozás ezen része kihívás elé állíthatja a tagállamokat, például abban az esetben, ha a Bizottság által várt pályától érdemben optimistább feltételezésekkel élnek.

A középtávú tervekben lehetőség van olyan reformok és beruházások felvázolására is, amelyek alapot jelentenek a kiigazítási időszak meghosszabbítására: alapvetően a tervek 4 évet ölelnek fel, ezt további maximum 3 évvel lehet kitolni, ezáltal biztosítva, hogy a rendszer teljes mértékig illeszkedjen a 7 éves európai uniós szemeszterbe. Ennek feltétele ugyanakkor, hogy olyan ellenőrizhető és időhöz kötött reformok foglaltassanak a tervekben, amelyek

• serkentik a növekedést;
• támogatják a költségvetési fenntarthatóságot;
• az Unió közös prioritásaival és/vagy a tagállamnak megfogalmazott országspecifikus ajánlásokkal foglalkoznak;
• olyan országspecifikus beruházási prioritásokat helyeznek előtérbe, amelyek nem vezetnek a nemzeti finanszírozású állami beruházások csökkenéséhez, vagyis nem szorítanak ki más beruházásokat.

A tagállamok minden év április 15-ig éves haladási jelentést készítenek, amely lehetővé teszi a terv végrehajtásának hatékonyabb ellenőrzését, illetőleg a vállalások megvalósításának ösztönzését. Ennek tartalmaznia kell a tagállam által elért eredményeket a nettó kiadási pályát tekintve, valamint a reformok és beruházások végrehajtását is ismertetnie kell.

Azon tagállamokkal szemben, amelyek 3 százaléknál magasabb GDP-arányos hiánymutatóval vagy 60 százaléknál magasabb államadósságrátával rendelkeznek, elvárás, hogy a terv által lefedett időszak végén a GDP-arányos államadósság kisebb legyen, mint az időszak legelején, vagyis hogy az államadósságráta az időszak egészét tekintve csökkenjen. Ezen felül ezen tagállamoknak mindaddig a GDP 0,5 százalékának megfelelő költségvetési kiigazítást kell végrehajtaniuk éves szinten, míg a GDP-arányos deficit el nem éri vagy kisebb nem lesz, mint a referenciaérték. E közös biztosítékok alkalmazásával a Bizottság biztosíthatónak látja az adósság fenntarthatóságát, a tervek végrehajtásának ösztönzését.

A koronavírus-járvány tapasztalatai alapján a keretrendszerbe beépítésre került egy általános és egy országspecifikus mentesítési záradék, ami lehetőséget teremt a rendkívüli körülményekre való gyors reagálásra. Az általános mentesítési záradék akkor léptethető életbe, ha az Európai Unió vagy az eurózóna egészét súlyos gazdasági visszaesés sújtja, míg az országspecifikus mentesítési záradék abban az esetben, ha tagállami hatáskörön kívül eső, az államháztartásra jelentős hatást gyakorló kivételes körülmény (pl. pandémia vagy természeti katasztrófa) áll elő. A záradékok aktiválásáról/deaktiválásáról a Tanács határoz a Bizottság ajánlása alapján. A záradékok életbe léptetésére minden esetben csak meghatározott időlimit mellett van lehetőség, ami ugyan többször is meghosszabbítható, de alkalmanként mindössze 1 évvel.

A Bizottság 5 évente jelentést készít, amelyben a kitűzött célok megvalósítását, annak hatékonyságát vizsgálja. Az ellenőrzés alapját a minden tagállam számára létrehozott, úgynevezett „ellenőrzési számlák” adják. Ezen számlákon követik nyomon a tényleges nettó kiadásoknak a nettó kiadási pályától vett eltéréseit, akár pozitív, akár negatív irányú eltérésről beszélünk. Ezen eltérések összegzésével információ kapható a végrehajtott intézkedések hatékonyságáról, valamint indikációként szolgál a súlyos eltérések beazonosítására.

Ha egy tagállam esetében körvonalazódik az eltérés kockázata a felvázolt nettó kiadási pályához képest, akkor egy korai figyelmeztető rendszer révén hívják fel az érintett tagállam figyelmét a túlzott hiány kialakulásának elkerüléséhez szükséges költségvetési korrekciós intézkedésekre. Ha a tagállam tartósan eltér a felvázolt nettó kiadási pályájától, akkor automatikusan túlzott deficit-eljárást (röviden EDP-eljárást) indítanak. Ez az új megközelítés, tehát hogy a nettó kiadási pályától vett eltérés képezi a továbbiakban az EDP-eljárás alapját, a korábban alkalmazott „egyhuszados szabályt” váltja fel.

Heves viták várhatók a javaslatot illetően

Az új keretrendszer a tervek alapján 2023 végén kerülne bevezetésre, azonban a várhatóan elhúzódó viták miatt ez valószínűleg későbbre tolódik. Ugyanis két élesen elkülönülő tábor alakult ki a tagállamok között a javaslatot illetően: a németek által vezetett blokk (pl. Balti-államok, Ausztria, Hollandia, Dánia, Csehország) a javaslat ellen van, míg a jellemzően magas eladósodottságú államok (pl. Olaszország, Görögország, Franciaország, de ide tartozik még Írország, Belgium, Spanyolország is) a reform mellett érvelnek.

Az ellenzők legfőbb érvei között a számszerű értékek hiánya és így a javaslat nem eléggé korlátozó volta, a többoldalú ellenőrzés kétoldalúvá válása és a Bizottság mozgásterének túlzott megerősödése, az egyenlő bánásmód sérülésének lehetősége hangzik el jellemzően. Ezen felül a konszolidációs időszak törvényhozási cikluson túlmutató hossza miatt úgy látják, hogy az új kihívásokra az Unió lassabban tud majd reagálni, valamint a blokk globális versenyképessége is gyengülni fog.

Ezzel szemben a reform mellett álló tagállamok úgy látják, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályai miatti irreális adósságcsökkentésre lenne szükség, ami veszélyeztetné az EU-s prioritásokhoz (zöldátállás, védelem) köthető beruházások megvalósítását, visszafogná az innovációt, ami pedig lassabb növekedést eredményezne. Ellenben az új rendszerben az egyhuszados szabály kivezetésével az adósságcsökkentés fokozatosabban valósulhatna meg, a középtávú szemlélet pedig teret nyitna a szükséges beruházásoknak. Szerintük a magas államadósságok ledolgozásának eszköze a növekedés fokozása lenne, amivel hosszú távon a tagállamok kinőhetnék adósságukat. Ezen felül a jelenlegi rendszerben a kiadási referenciaértékek a potenciális kibocsátás alapján kerülnek meghatározásra, ami olyan alacsony kiadási szintet eredményezhet, hogy a tagállamoknak nem nyílna tere szükség esetén a gazdaság élénkítésére, a növekedés ösztönzésére – az új keretrendszerben az új indikátor bevezetésével ez a probléma megoldódna. Végezetül az új rendszer mellett érvelők hangsúlyozzák azt is, hogy a tagállamok hajlandóbbak végrehajtani a fiskális kiigazítást, ha azt nem önkényesnek tűnő szabályok, „mágikus számok” diktálják, hanem sajátos gazdasági körülményeik és a hozzáférhető adatok indokolják.

A folyamat jelenleg a fentebb ismertetett javaslathoz köthető írásbeli észrevételek benyújtásánál jár, amelyek felülvizsgálatára a jelenlegi várakozások szerint a július 1-jétől kezdődő spanyol elnökség alatt kerülhet sor.

A mérleg két nyelve

Az ajánlás összességében véve sok konkrétumot még nem tartalmaz, inkább az irányvonalak felvázolására helyezi a hangsúlyt, ami alapján a korábbinál rugalmasabb rendszer kerülhet kialakításra. Pozitívum, hogy az országspecifikus dimenzió hangsúlyosabbá válik az ajánlás alapján, továbbá az is, hogy az új rendszer gyorsabban reagálhat a majdani sokkokra. Ezen felül az egyhuszados szabály kiiktatásával fokozatosabb adósságcsökkentés valósulhat meg, valamint az egyetlen indikátor bevezetésével egyszerűsödik a költségvetési folyamatok megítélése.

Ugyanakkor egyes pontokon azonosíthatók kockázatok.

Az egyik ezek közül, hogy a folyamat rendkívül elhúzódhat, és bizonyítania a tagállamnak kell: amennyiben egy tagállam a Bizottságtól eltérő feltételezéseket alkalmaz, akkor indokolni szükséges az eltérést, ami egy pesszimista bizottsági előrejelzés mellett hosszú diskurzust vonhat maga után.

Ugyanígy a reformok és beruházások esetében sem tisztázottak a tényleges elvárások: noha meghatározott a Bizottság kritériumokat, a részletszabályok ismerete nélkül nem megítélhető, mely reformok és beruházások alkalmasak a terv megalapozásához, illetőleg szükség esetén a költségvetési kiigazítási periódus meghosszabbításához.

Az országspecifikus megközelítés is jár kockázatokkal, mivel a Bizottság kevésbé van tisztában az egyes tagállamok sajátos helyzetével, így a tagállamok által fontosnak ítélt aspektusok és a Bizottság által hangsúlyosnak vélt tényezők nem szükségszerűen fedik egymást. Ezen felül a javaslat – jelenlegi formájában – nagyobb mozgásteret enged a Bizottságnak a tagállamokkal folytatott tárgyalásokon, ez pedig az eddigi többoldalú rendszert kétoldalúra redukálja. A túlzott deficit-eljárás feltételeként a várt nettó kiadási pályától való „tartós eltérést” jelöli meg a javaslat, ehhez azonban számszerű értéket nem rendel. Továbbá az egyhuszados szabály kiiktatásának hátulütője lehet, hogy a tagállamok nem vagy nem elégséges mértékben csökkentik államadósságukat, és így az adósság fenntarthatósága veszélybe kerül. Kérdés továbbá, hogy az új keretrendszer európai szemeszterbe való integrálásával az egyes tagállamoknak járó források kifizetését és visszatartását a középtávú tervekhez kívánják-e kötni.

Összegezve tehát a részletszabályok ismerete nélkül egyelőre nehéz megítélni, hogy az új szabályozás esetében a mérleg nyelve merre mozdul el: egy kedvezőbb és rugalmasabb, az országok érdekeit jobban szem előtt tartó vagy egy Bizottság-központú, elhúzódó vitákkal tarkított rendszer alakul majd ki.

Címlapfotó: shutterstock.com