A multilateralizmus kora véget ér. A világ újra a hatalmi egyensúly játékszabályai szerint rendeződik, miközben a globális intézmények elvesztik befolyásukat. A bipoláris USA–Kína-rendszer és a politikai realizmus visszatérése egy új korszakot nyithat, amelyben a nemzetek más formákat keresnek az együttműködésre – kisebb, pragmatikusabb szövetségekben, de talán hatékonyabban, mint valaha.
A multilateralizmus a második világháború után az emberiség legnagyobb diplomáciai ígérete volt, az együttműködésnek az az intézményesített formája, amelyben több állam képes közös szabályok mentén dönteni, és ezzel korlátozni saját hatalmi ösztöneit a közjó érdekében. A rendszer azonban összeomlóban van, a nemzetközi együttműködés eszméje kiüresedett, intézményrendszerei béna kacsa módjára működnek vagy éppen agonizálnak, valós morális és politikai erő nélkül. Az elvek és a gyakorlatok, a retorika és a valós cselekvés, a szabályok és azok betartása között óriási szakadék tátong: a világ országai a multilateralizmus eszméjével takarózva valójában egyre inkább a rövid távú nemzeti érdekek mentén folytatott politikát részesítik előnyben. Így a multilaterális fórumokon a tét egyre kisebb lett: a kompromisszumok kompromisszumaként a résztvevők általában a legkevesebb értékkel kecsegtető közös megoldást választják, pusztán azért, mert abba tud beleegyezni minden fél – ezek a megoldások azonban a közelébe sem jutnak az adott probléma megoldásához.
Az International Peace Institute által tavaly közzétett Multilateralizmus Index öt területen (béke és biztonság, emberi jogok, éghajlat-politika, közegészségügy és kereskedelem) vizsgálta a 2013 és 2023 közötti együttműködési változásokat. Az eredmény: bár a multilaterális rendszerhez csatlakozó államok és nem kormányzati szervezetek száma folyamatosan növekszik, a rendszer egészének teljesítménye végrehajtási és megvalósítási szempontból folyamatosan romlik.
Az elmúlt évtizedekben a tartalmi, valódi elkötelezettséggel járó multilateralizmus helyét egyre inkább átvette a tisztán formai verzió, ahol már maga a részvétel és a nemzetközi párbeszéd hangsúlyozása is politikai és diplomáciai eredménynek számít. A rendszer egy valós tartalom nélküli, hamis konszenzusra épülő globális illúzióvá vált. A multilaterális rendszer bukása így egyenlő a liberális világrend bukásával. Míg utóbbi dogmája szerint a nemzetközi kapcsolatokban a multilaterális intézményeknek jelentős saját cselekvési terük van, a politikai realista álláspont szerint a multilaterális struktúra, beleértve annak intézményit és azok hatékonyságát,
pusztán a nemzetközi rendszer hatalmi egyensúlyát képezi le egy tetszőleges időpontban.
Egyszerű lenne a multilateralizmus kivégzését az Egyesült Államok nyakába varrni. Bár tény, hogy Donald Trump első és második ciklusa katalizátorként szolgált, a szelektív multilateralizmus („csak addig helyeseljük a szabályokat, ameddig bennünket nem korlátoznak valamiben”) világszerte ismert jelenség: mind Kína, mind Oroszország, de még az Európai Unió is bőszen alkalmazta az elvi helyett a taktikai együttműködési formákat. Más szóval: a multilaterális rendszer a nagy országok részéről a befolyásolásra épült, nem pedig a valós együttműködésre. Az intézmények kiszolgálóvá váltak, a rendszer pedig önmaga paródiájába fordult, így pusztán a legitimitás látszata, valamint önmaga anyagi és eszmei fenntartása miatt vegetál még mindig. Közös felelősség, valós közös célok és akarat hiányában újradefiniálásra szorulna, ám akik megpróbálnák, kifutottak az időből: a bomlás visszafordíthatatlannak tűnik, a rendszer rebootolásához pedig már hiányzik a kellő politikai lendület.
Az aranykor
A multilaterális rendszer soha nem tudta önmagát működtetni: csak a nagyhatalmak értelmezésében és viszonyrendszerében tudott életben maradni. Történelmi paradoxon, hogy a multilateralizmus virágkora nem egy multipoláris vagy bipoláris, hanem az egypólusú világban következett be – éppen abban a korszakban, amikor az Egyesült Államok egyedül maradt a csúcson. A Szovjetunió 1991-es összeomlását követő két évtizedben az USA volt a világ egyetlen, vitathatatlan szuperhatalma, egyben a multilaterális rend fő védelmezője és haszonélvezője. Abban a két évtizedben ugyanis, amikor senki sem kérdőjelezte meg vezető szerepét, Washington képes volt abszolút előnyökben gondolkodni. Nem attól tartott, hogy mások túlságosan megerősödnek, hanem hogy a globális stabilitás összeomlása a saját erejét is megrendítheti. Ezen ellentmondásos helyzetben az egypólusú világrend teremtette meg a multilaterális együttműködés legkedvezőbb feltételeit:
az Egyesült Államok eléggé biztonságban érezte magát ahhoz, hogy hajlandó legyen közjavakat biztosítani mások számára is, és ezáltal a globális rendet fenntartani.
A valódi multilaterális együttműködési rendszer kialakulásának tehát az volt a feltétele, hogy az Egyesült Államok biztonságban érezze magát és globális dominanciáját. Ezért tudott Washington relatív előnyökben gondolkodni, ezért segítette (!) Kínát bejutni a Kereskedelmi Világszervezetbe (WTO) és más, a „szabályalapú rendet” biztosító intézményekbe, abba az illúzióba ringatva magát, hogy saját hegemóniájának megtartása mellett a kínai integráció mérsékli majd Peking hosszú távú ambícióit. (Addig nem is volt vele túl nagy problémája, ameddig Kína a „hódításának” első hullámában olcsó, filléres árukkal árasztotta el a piacokat, az amerikai vállalatok pedig profitrobbantóként ki tudták szervezni a gyártást és az alacsonyabb hozzáadott értékű munkát is Kínába.) Paradox módon ezért tudott liberális alapokra építkezve a demokrácia, a piacgazdaság és a szabadkereskedelem bajnokaként fellépni, uralkodva egy olyan világrenden, amelynek az alapja a szabályok betartása, a jog és a nemzetközi intézmények tisztelete volt. A hidegháború vége ezt az állapotot betonozta be, látszólag tökéletesen működő multilaterális intézményekkel: a NATO, a Világbank, a Nemzetközi Valutaalap (IMF), a G7 és a WTO egyre kiterjedtebb érvényesülése mind arra utalt, hogy az Egyesült Államok által felállított és vezetett modell kiválóan működik az intézményes világrendben. Amikor azonban az egyensúly megbomlott, a multilaterális intézmények lába alól hirtelen kicsúszott a talaj.
Amiért a harang szól
A multilaterális világrend bomlása egy lassan formálódó történelmi kifáradás következménye. Intézményei elveszítették azokat a geopolitikai és erkölcsi pilléreket, amelyek egykor fenntartották, ezért ma már vagy alig működnek, vagy teljesen tetszhalott állapotban vannak.
Jó példa erre az ENSZ-hez köthető csúcstalálkozók amerikai bojkottja, illetve az ugyancsak problémás éghajlati és fejlesztési platformoktól való elzárkózása. A probléma gyökere az ENSZ Alapokmánya, a modern nemzetközi jog alapja, amelyet a II. világháború után, nagyrészt amerikai kezdeményezésre hoztak létre. Ennek a rendszernek a lényege, hogy egy szuverén ország ellen katonai erőt alkalmazni tilos, kivéve, ha az ENSZ Biztonsági Tanácsa (BT) felhatalmazást ad rá. A jugoszláviai beavatkozásnál azonban éppen ez a pont sérült 1999-ben. Oroszország és Kína, mint a BT állandó, vétójoggal rendelkező tagjai, előre jelezték, hogy nem fognak megszavazni egy NATO-akciót engedélyező határozatot. Az USA és szövetségesei, tudva, hogy a hivatalos, jogi utat a vétó elzárja, egyszerűen megkerülték a Biztonsági Tanácsot. Ezzel a lépéssel az Egyesült Államok vezette NATO gyakorlatilag felülírta azt a szabályrendszert, amelynek létrehozásában és fenntartásában az USA-nak éppúgy kulcsszerepe volt. A „humanitárius beavatkozásra” való hivatkozás egy olyan precedenst teremtett, ahol egy katonai szövetség a saját morális vagy politikai indokai alapján dönthet egy háború indításáról, figyelmen kívül hagyva a világ legfelsőbb békefenntartó testületét. Oroszország számára ez azt üzente, hogy a nemzetközi jog csak addig érvényes, amíg az az amerikai érdekeket szolgálja, és bármikor semmibe vehető. Ez volt a szabályrendszer nyílt felrúgása.
A WTO gyakorlatilag a 2003-as cancúni összeomlás óta nem talál magára, az, hogy az Egyesült Államok évek óta blokkolja az új bírák kinevezését a fellebbviteli testületbe, ezáltal megbénítva működését, már csak egy újabb késszúrás volt az ezer sebből vérző szervezetbe. A Világbank és az IMF sem reagált érdemben a globális erőviszonyok változásaira: a fejlett országok ellenálltak annak, hogy a globális dél államainak szavazati kvótáját feljebb emeljék, ami azt a nehezen emészthető helyzetet eredményezte az IMF-nél, hogy hiába nőtt az utóbbi években világgazdaságot meghatározó módon a globális dél gazdasági súlya és befolyása, a nyugati országoknak kilencszer nagyobb a szavazati ereje a valutaalap tanácsában. Az Egyesült Államoké például a szavazatok 16,49 százaléka, annak ellenére, hogy a világ népességének mindössze 4,22 százalékát képviseli. Mivel az IMF alapszabálya szerint bármilyen változtatáshoz a szavazatok 85 százaléka szükséges, az USA-nak gyakorlatilag vétójoga van a döntések felett. Ennek eredményeként az IMF vezetői az Egyesült Államok kormányzata által képviselt politikát követik.
Az USA politikai váltása – az éghajlatváltozás tagadásának, a multilaterális kötelezettségek visszavonásának vagy egyszerűen nemteljesítésének irányába – újabb probléma, ami azt mutatja, hogy az intézményi formák globálisan még megmaradtak, de közös elköteleződés már nincs mögöttük.
A hegemonikus amerikai egypólusú korszak lezárulása, az USA és Kína közötti kétpólusú versengés térnyerése tehát alapjaiban rendítette meg a multilateralizmus működési logikáját. Míg korábban az Egyesült Államok a nemzetközi együttműködés zászlóvivője volt, ma Washington a vámháborúk, a protekcionista intézkedések és a derisking politikája felé fordult, ezzel pedig a globális intézményi keretekbe vetett bizalmat is kikezdte. Peking ezzel párhuzamosan saját alternatív intézményeket épít, mint a BRICS, a Sanghaji Együttműködési Szervezet vagy az Ázsiai Infrastrukturális Beruházási Bank, amelyek már nem a Nyugat érdekrendjét tükrözik, hanem egy új, Kína-központú rend körvonalait rajzolják fel. A nyugati demokráciákban a globalizációba vetett hit megrendülése tovább gyorsította a folyamatot. A brexit, valamint az euroszkeptikus és nemzetközpontú mozgalmak térnyerése mind annak a tünetei, hogy a multilateralizmusra már egyre inkább nem az együttműködés lehetőségeként, hanem a nemzeti szuverenitás korlátozásaként tekintenek.
A visszarendezés lehetősége elúszott: a két főszereplő, Kína és az Egyesült Államok egyike sem akarja a régi formájában megmenteni a rendszert. Inkább szelektív politikával kiválogatják a megtartásra érdemes, azaz saját érdekeiket szolgáló elemeket, jelezve ezzel az új irányt: a globális konszenzuson alapuló rend helyett a minilaterális, rövid távú érdekszövetségeké a jövő, az olyan kisebb, pragmatikus koalícióké, amelyek konkrét problémákat próbálnak kezelni anélkül, hogy egyetlen nagy narratívába csomagolnák azokat. Az Egyesült Államok Trump alatt például kilépett a párizsi klímaegyezményből, mire Kína (az ENSZ közgyűlésén burkoltan bírálva az amerikai elnök klímaellenes retorikáját) gyakorlatilag átvette a vezető szerepet – nem mellesleg azzal együtt a zöldenergia piacát is.
A multilaterális intézmények haldoklása tehát nem feltétlenül jelenti a nemzetközi együttműködés végét, csupán azt, hogy annak formái többé nem illeszkednek egyetlen hatalmi struktúrához. Az eszmék és az egyre inkább kényszerből fakadó értékek korának vége nem szükségszerű tragédia: az együttműködések talán nem egy közös ideológiára épülnek, de pragmatizmusukból eredendően sokkal működőképesebbek lehetnek multilaterális társaiknál. A globális optimizmus korának lezárultával a világ már kevésbé fog hinni a kényszerszabályokban, a közös érdekekben annál inkább. Éppen emiatt egy fokkal talán őszintébbé és hatékonyabbá is válik.
***
Kapcsolódó:
Fotó: AI
