Brüsszel átlépte a határt, és elérte azt a pontot, ahol saját centralista törekvéseinek megfelelően az EU-s jogot is átformálja, elferdíti és kihasználja. Az uniós alapszerződés 122-es cikkelyét már nem válságkezelésre, hanem tagállami vétók eltörlésére próbálja alkalmazni.
Az Európai Unió elérte saját politikai, gazdasági és jogi határait. Az Ursula von der Leyen vezette Európai Bizottság kifogyott a lehetőségekből, hogy rávegye/rákényszerítse a pénzügyileg, védelmileg, gazdaságilag és a konszenzus tekintetében egyaránt kifulladt tagállamokat Ukrajna egységes döntéshozatalt követelő anyagi támogatására. Kijevvel szemben az Egyesült Államok lezárta a donorprogramjait, a háborút minél jobban elnyújtani akaró Európa pedig egyedül maradt a hiányfinanszírozás problémájával.
Az idő sürget: jövő év elejére Ukrajna kimeríti a tagállamok által eddig nyújtott összes segélyt. Hosszas ötletelés után a Bizottság végül egy részletes, de minden hatástanulmányt nélkülöző javaslatot terjesztett elő, amelyben felvázolta, hogyan folytathatja az Európai Unió Kijev pénzügyi támogatását 2026-ban és 2027-ben. Ursula von der Leyennek a terve egyetlen ötletre épült: egy „jóvátételi” kölcsönre, amelyet az orosz jegybanknak a kontinensen, elsősorban Belgiumban befagyasztott eszközeiből finanszíroznának. A konstrukció lényege szerint az unió technikailag nem „kobozná el” az orosz vagyont – a gyakorlatban mégis ez történne. Az EU 140 milliárd eurós 0 százalékos kamatozású kölcsönt venne fel az Eurocleartől, a belga értéktártól, amely ezt az összeget az orosz zárolt állami tartalékok készpénzesített formájából adná oda. Cserébe az EU adóslevelet állítana ki, így papíron az orosz vagyon „megmaradna”, csak éppen uniós hitelköveteléssé alakulna át, amelyet Ukrajna kapna meg „jóvátételi kölcsönként”. A kifejezés azért született meg, mert a konstrukció szerint Ukrajna csak akkor szolgáltatná vissza a 140 milliárdot az EU-nak, ha Oroszország háború utáni jóvátételt fizetne neki. Ebben az esetben Ukrajna a jóvátételből törlesztene, az EU ebből rendezné a tartozását az Euroclear felé, amely pedig visszaadná az orosz állami vagyont, amennyiben a szankciókat a jóvátételi fizetéssel párhuzamosan feloldják. A terv következményei világosak: ha Oroszország soha nem fizet jóvátételt, Ukrajna sem törleszt, ám az Euroclear kasszájából akkor is eltűnik 140 milliárd euró. Az orosz vagyon tehát minden esetben elvész, ráadásul a mechanizmus arra épít, hogy Moszkva a saját pénzét fizeti be azért, hogy visszakaphassa a már nem létező vagyonát. A végső és legsúlyosabb következmény: ha Ukrajna nem fizet, a szankciókat pedig feloldják, a hitelt az EU-s tagállamoknak – vagyis az európai adófizetőknek – kell majd megtéríteni, Ursula von der Leyen eredeti tervei szerint a következő többéves uniós költségvetés terhére.
Sehogy sem működik
Brüsszel abból indul ki, hogy a szankciókat addig tartja fenn, amíg Oroszország bele nem egyezik a jóvátétel kifizetésébe. Miután utóbbi az EU parancsszavára bizonyosan nem fog megtörténni, a zárolt vagyonnak gyakorlatilag a végtelenségig zároltnak kell maradnia. És itt jön a képbe Belgium vétós rettegése. Elegendő csak egyetlen tagállam (például Magyarország) nemleges válasza ahhoz, hogy a mindössze félévenként meghosszabbított szankciók megszűnjenek. Ebben az esetben az Euroclearnek azonnal vissza kellene szolgáltatnia az orosz állami vagyont, ami nehézkes lesz, ha egyszer „kölcsön” formájában már folyósították Ukrajnának. Ez a fő oka Bart De Wever határozott ellenkezésének. A belga kormányfő a legszigorúbb feltételeket támasztotta ahhoz, hogy rábólintson az ötletre. Azt követeli, hogy a többi tagállam jogilag kötelező érvényű garanciákat nyújtson, hogy Belgium nem egyedül viseli majd a költségeket az orosz visszafizetési igények esetén. Azt is, hogy az EU közösen fedezze a Moszkva által indított perekből eredő összes járulékos költséget. Továbbá azt szeretné, ha az európaiak pénzügyi garanciát nyújtanának az oroszországi Euroclear-számlákon tartott 17 milliárd euróra, amennyiben a Kreml lefoglalná azokat.
Belgium aggodalma korántsem kisstílű akadékoskodás, hanem a rendszer önvédelmi reflexe. Az Euroclearben heverő orosz szuverén vagyon kérdése valójában a globális pénzügyi rend stabilitását érinti, egy
olyan precedens lehetőségét hordozva magában, amely egyszerre kérdőjelezi meg a nyugati pénzügyi infrastruktúra kiszámíthatóságát és a nemzetközi vagyonbiztonság eddig érinthetetlennek hitt normáit.
Ha egyszer Európa politikai célok érdekében nyúlna hozzá egy másik ország jegybanki tartalékához, azzal nemcsak a teljes, több mint 4 ezermilliárd dolláros állami belga vagyonkezelési rendszer legitimitása kerülne veszélybe, de az euróba mint tartalékvalutába vetett bizalom is pillanatok alatt omlana össze. A fejlődő világ már eddig is a kínai és BRICS-alternatívák felé kacsingat – egy ilyen lépés pedig csak erősítené a kivonulási szándékot a nyugati pénzügyi övezetből.
A tiltakozást és felháborodást érezve (az európai tagállamok zöme túlzásnak találja a belga garanciális követeléseket) az Európai Bizottság végül egy második konstrukciót is előterjesztett: egy olyan uniós hitelt, amelyet a 27 tagállam közösen venne fel, legfeljebb 90 milliárd euró értékben, és amelynek a fedezetét az EU költségvetése biztosítaná. A maradék összeget kétoldalú állami megállapodások biztosítanák, hogy Kijev 2027 végéig előteremthesse a becslések szerint szükséges 135 milliárd eurót. A közös hitelfelvételhez azonban teljes egyhangúság kell – és éppen ez az, ami elérhetetlennek tűnik. Az egész Európát sújtó lehangoló gazdasági környezetben az újabb tagállami eladósodás és a hosszú távú finanszírozó szerep egyszerűen már nem illeszkedik bele a szigorúbb fiskális keretekhez ragaszkodó tagállami koncepciókba. A problémát végül ismét Magyarország oldotta meg, miután hivatalosan is kizárta egy közös hitelfelvétel lehetőségét azért, hogy aztán a pénzt Ukrajnába küldjék.
A kör ezzel látszólag bezárult, Ursula von der Leyennek vissza kell térnie Belgium győzködéséhez, ami jelenleg a magyar vétónál is súlyosabb problémát okoz. A képletet tovább súlyosbítja az Egyesült Államok új irányvonala. A Trump által meghirdetett (és vélhetően akaratának megfelelően formálódó) béketerv a zárolt eszközöket – Moszkva jóváhagyásával – egy közös amerikai–orosz befektetési alapba csatornázná, pluszösszeget szánva külön az ukrán újjáépítésre. Ez újabb lehetetlen helyzet elé állítja Brüsszelt. Trump üzenete egyértelmű: Európa fizetné Ukrajna fenntartását, de Washington diktálná a háború utáni feltételeket. A második Trump-adminisztráció klasszikus atlantizmuson túllépő MAGA-narratívájának lényege gyakorlatilag az, hogy Európa már nem partner, csak pénzügyi hátország.
Ilyen háttérrel érkezünk el december 18-hoz, az utolsó EU-csúcshoz 2025-ben, egyben Kijev végső esélyéhez arra, hogy az európai vezetők konszenzusos megoldást találjanak ki a háború folytatására, valamint Ukrajna állami lélegeztetőgépének további életben tartására. Ám Ursula von der Leyen még bevetett egy utolsó utáni, valóban kétségbeesett ötletet: ha Belgium nem adja be a derekát, a Bizottság megpróbálja a közös hitelfelvétel érdekében átvinni a 122. cikkely aktiválását – azt az eszközt, amely egyszerre lehet az ukrán finanszírozás utolsó kapaszkodója és Brüsszel teljes elfordulása a szilárd alapokon álló jogalkalmazástól, az egyetértésre épülő Európa-politikától – vele együtt pedig az európai közösséghez tartozás alapvető értékeitől.
A 122-es csapdája
A 122. cikkely az uniós szerződések klasszikus válságrendelkezése: egy olyan jogi vészkijárat, amely lehetővé teszi, hogy az Európai Tanács – a Bizottság javaslata alapján – a vétólehetőség kizárásával, minősített többséggel hozzon gyors gazdasági és ellátásbiztonsági intézkedéseket, illetve pénzügyi segítséget nyújtson súlyos nehézségekkel küzdő tagállamoknak. Vagyis ha a Bizottság egy javaslatát erre a cikkre alapozza, akkor egyetlen vagy néhány tagállam – legyen az Magyarország, Szlovákia vagy akár Belgium – nem tudja azt megakadályozni. A jelenlegi szabályok szerint a döntés akkor megy át, ha a tagállamok legalább 55 százaléka támogatja, amelyek az EU népességének legalább 65 százalékát képviselik.
Csakhogy a rendelkezés eredetileg rövid távú gazdasági sokkok kezelésére készült, nem pedig külpolitikai vagy szankciós döntések kijátszására. A Bizottság értelmezése szerint, ha a jóvátételi hitelről döntés születne, akkor fennállna az a gazdasági vészhelyzet, ami miatt életbe léptethetnék a záradékot – elvégre ha a szankciók egyik napról a másikra megszűnnének, akkor a belga Euroclearnél zárolt, akkor már technikailag nem is létező orosz vagyont is vissza kellene fizetni az értéktárnak. Vagyis értelmezésében
nem egyhangúságot igénylő külpolitikai vagy szankciós döntésről lenne szó, hanem az EU-t érő gazdasági szükséghelyzetről, amely átmeneti, gyors beavatkozást igényel.
A terv az EU-s jogásztársadalomban is óriási vitát robbantott ki. Azt mindenki látja, hogy Ursula von der Leyen magyarázata egy olyan negatív spirál eleme, amelynek valóban beláthatatlan következményei lehetnek – immár a jog és az egész uniós alaprendszerre nézve is. A 122-es cikkelyre épülő intézkedésekre akadt már példa, de minden esetben valóban – és nem pusztán indoklásában – gazdasági vészhelyzeti okok álltak a háttérben. Így a 2010-es évek első felében, az euróválság idején az Európai Pénzügyi Stabilizációs Mechanizmus (EFSM) megalkotásának egyik jogalapja volt, a Covid-időszakban pedig a SURE-program épült rá. Most először fordulna elő azonban, hogy az Európai Bizottság politikai, ráadásul külpolitikai célokból iktatná ki az egyhangúság elvét olyan ügyekben, amely normál esetben vétózható lenne, ezzel irrelevánssá téve a magyar vagy éppen szlovák tiltakozást.A 122-es cikkely tehát egyszerre politikai és pénzügyi eszköz: politikailag a vétókikerülés módja, pénzügyileg pedig az a híd, amelyen keresztül a befagyasztott orosz vagyon – formailag változatlan, valójában felhasznált – eszközállománnyá válik egy nem uniós tagállam érdekében. A kockázat azonban változatlanul Belgiumra hárul, így a kérdés az, elegendő lenne-e a 122-es alkalmazása (vagyis egy közös hitelfelvétel és/vagy az örökké tartó szankciók jogi háttereként) önmagában ahhoz, hogy az Euroclear és a belga kormány behódoljon Brüsszel akarata előtt. Ha pedig nem, képes lesz-e az Európai Bizottság megtámadni magát Belgiumot is? Az Euroclear vezetője, Valérie Urbain több esetben megerősítette: amennyiben az Európai Unió (ez esetben is brüsszeli nyomásra) megpróbálna valamilyen módon az orosz jegybanki pénzhez hozzányúlni, az Euroclear minden valószínűség szerint be fogja perelni. Míg a belgák a pénzügyi, addig Magyarország a tagállami szuverenitást félti: a 122-es alkalmazása, a vétó eltörlése a mindenáron folytatni akart háború miatt olyan precedenst teremtene, amelyet a jövőben már gyakorlatilag bármire ráhúzhat egy centralizált Európai Bizottság, minden olyan esetben, amikor egy-egy tagállam vétója „veszélyeztetné” az akaratának beteljesülését.
Aknamezőn járva
Az uniós vita az EB drasztikus beavatkozási kísérletéről valójában két különböző szinten zajlik. Az egyik egy jogi-technikai véleményütköztetés arról, hogy a 122. cikk használható-e egyáltalán a külpolitikai konszenzus megkerülésére. A másik az, hogy Európa meddig képes még saját aktuális, de valós társadalmi támogatást és anyagi hátteret nélkülöző politikai önképének megfelelően fenntartani egy olyan háborús finanszírozást, amely már régen túlnőtt a kontinens gazdasági kapacitásain. Ukrajna napi 172 millió dolláros katonai kiadása olyan költségvetési deficitet generál, amely még békeidőben sem lenne tartható. A 2021-es 49-ről 109 százalékra nőtt GDP-arányos ukrán államadósság egyértelmű jelzés arról, hogy az ország a Nyugat pénze nélkül pár hétig sem tudná finanszírozni önmagát. Csakhogy az európai politikai légkör már máshová mutat: az európai belpolitikai átalakulások és viharok nem a nagyvonalú, segélyalapú költekezés irányába terelik a vezetőket, hanem a költségvetési fegyelem felé. Egyszerűen fogalmazva: a pénzszűkében lévő európai kormányok már nem engedhetik meg maguknak, hogy a saját forrásaikat adják át Ukrajnának. Az Egyesült Államok segélyleállításával és Trump (az EU-val gyakorlatilag egyáltalán nem egyeztetett) béketervével a háború befejezése a brüsszeli indulatoktól fűtött Európa számára rémületes közelségbe került.
Magyarország és Belgium két különböző, de egymást szervesen kiegészítő figyelmeztetést fogalmazott meg. Előbbi üzenete világos: ha egyszer precedenst teremtenek a vétó megkerülésére, annak következményei a nemzetállami szuverenitás elleni támadással már a legrövidebb távon is szétzilálják az EU maradék belső egységét is. Ezzel párhuzamosan a belgák lassan dühbe forduló aggályai is érthetők. Ha Brüsszel kényszerítő intézkedésekkel elkezdi felhasználni más országok szuverén eszközeit geopolitikai célokra, akkor az egész európai pénzügyi rendszer elveszíti a hitelességét. A jelek szerint az Európai Bizottság mindkét figyelmeztetés alapjával tisztában van, ahogyan azzal is, hogy a tagállamok által indított perek a döntését felül is írhatják: ezért siet, hogy még a várható jogi felülvizsgálatok előtt egyszer és mindenkorra Ukrajnába tudja küldeni az orosz vagyonra épülő eurómilliárdokat – ahonnan már nem lesz visszaút.
A háború minden egyes napja nemcsak biztonságpolitikailag, de pénzügyileg is közelebb viszi Európát ahhoz a ponthoz, ahol a geopolitikai idealizmust már a kreatív jogértelmezés sem védi meg. A 122. cikkely tervezett alkalmazása éppen erre világítana rá a legélesebben. A jogi vita kirobbanása gyakorlatilag a reálpolitika és a valós pénzügyi hátteret nélkülöző háborús ideológia közötti belharc tragikus végkifejletét vetíti előre.
***
Fotó: MTI/EPA/Olivier Matthys
