António Guterres egyre gyakrabban beszél a multilaterális rend válságáról, miközben az általa vezetett ENSZ a saját működésének fenntartására is alig képes. A szervezet mélyrepülése így éppen egy haldokló multilaterális intézményi modell tünete: bár univerzális szerepet követel magának, a tagállami jóindulat (volt) az egyetlen finanszírozási alapja.
Az év elején António Guterres ENSZ-főtitkár szokatlanul éles hangú levélben figyelmeztette a tagállamokat arra, hogy az Egyesült Nemzetek Szervezete adminisztratív pénzügyi összeomlással néz szembe. Olyan likviditási krízist emlegetett, amely már az alapműködést fenyegeti. Gutteres a sorozatban kifizetetlen éves tagdíjakat és az elavult pénzügyi szabályozást nevezte meg a válság fő okaként, egyben arra emlékeztetett, hogy érdemi változtatások hiányában az ENSZ akár 2026 nyarára kifogyhat a működéséhez szükséges forrásokból. (Donald Trump nem titkolt cinizmussal közölte, hogy képes lenne rávenni a tagokat a be nem fizetett tagdíjak teljesítésére, arra ugyanakkor nem volt hajlandó válaszolni, hogy az Egyesült Államok kifizeti-e a nemzetközi szervezet felé fennálló több milliárd dolláros tartozását.)
Bár az ENSZ-főtitkár évek óta riogat a finanszírozási problémák miatt kialakuló „megszűnés” lehetőségével, a most megnyomott vészcsengő valóban fülsértően szól: a szervezet pénztartalékai és likviditási mozgástere már nem elegendő ahhoz, hogy a korábbi évek gyakorlatát fenntartsák. Guterres szerint 2025 végére a tagállamok tartozása elérte az 1,57 milliárd dollárt, 2026. február elejéig mindössze 51 ország fizette be teljes mértékben az adott évre esedékes rendes hozzájárulását. (Magyarország igen, az Egyesült Államok és Kína nem.) Ez különösen problematikus egy olyan finanszírozási rendszerben, ahol a működés döntően az előre beérkező tagdíjakra épül. Lényeges: ezek az összegek pusztán az adminisztratív területekhez, a bürokrácia működtetéséhez szükséges költségek, minden más ENSZ-projekt külön büdzsén alapul.
Az ENSZ teljes költségvetésének a 22 százalékát elméletileg továbbra is az Egyesült Államok fedezi, míg Kína körülbelül 20 százalékkal a második legnagyobb befizető. Donald Trump elnöksége alatt azonban Washington látványosan visszavágta a multilaterális intézmények finanszírozását, több ENSZ-szervezetből kilépett, sőt párhuzamos intézményi kezdeményezéseket indított. Ezek közül a legnagyobb visszhangot az a Béketanács váltotta ki, amelyet sokan épp az ENSZ politikai megkerülésére irányuló kísérletként értelmeznek. Nem véletlen, hogy Guterres megszólalásaiban egyre hangsúlyosabban jelenik meg a multilaterális rend szétesésének narratívája. A főtitkár következetesen állítja, hogy önmagában sem egy globális hatalom, sem az egymással rivális blokkok nem képesek kezelni az olyan rendszerszintű kihívásokat, mint a klímaválság, a fegyveres konfliktusok, az egyenlőtlenségek vagy a technológiai óriásvállalatok növekvő politikai súlya. Ezek az érvek azonban egyre inkább egy olyan intézményi környezetben hangzanak el, amelynek politikai mozgástere (a pénzügyivel párhuzamosan) drasztikusan beszűkül.
Válságspirál
Az ENSZ jelenlegi pénzügyi válsága valójában egy hosszabb ideje zajló folyamat eredménye. A szervezet 2026-ra már egy 3,2 milliárd dollárosra csonkított működtetési költségvetéssel számol – ez 15 százalékos zuhanás az előző évhez képest -, amit közel 19 százalékos létszámcsökkentéssel és a működési kapacitások tényleges szűkítésével próbál ellensúlyozni. A válság középpontjában valóban az Egyesült Államok áll: a 820 millió dolláros, az adminisztratív költségvetésre fordítandó tagdíj elhalasztása, késése vagy részletfizetése a likviditási problémák láncreakcióját indítja el egy olyan rendszerben, amely – ahogy említettük – eleve előfinanszírozásra épül. Ez azonban csepp a tengerben ahhoz képest, hogy korábban Washington az ENSZ-hez kapcsolódó teljes rendszer kötelező és önkéntes finanszírozásának mintegy 25-28 százalékát adta, amely, beleértve a békefenntartási, a humanitárius és az ügynökségi hozzájárulásokat is, gyakran elérte vagy meghaladta a több mint 10 milliárd dollárt évente. Az USA kivonulása tehát olyan megoldhatatlan problémákat okoz, amit a többi donorország képtelen orvosolni.
Azonban nem pusztán a befizetések késlekedése okozza a problémát.
Az ENSZ működtetésésének finanszírozási modellje szerint az adminisztratív költségvetés jogilag jóváhagyott, de a ténylegesen be nem folyt összegei nem költhetők el, az így keletkező alulköltést pedig néhány évvel később jóvá kell írni a tagállamok javára – akkor is, ha a szervezet a kérdéses forrásokat valójában soha nem kapta meg. Vagyis a gyakorlat a jövőbeni hozzájárulásokat automatikusan csökkenti. Normális körülmények között ez a mechanizmus a fiskális fegyelmet szolgálja, mert megakadályozza, hogy a szervezet nem létező bevételekre építve költekezzen. A jelenlegi helyzetben azonban – amikor több nagy befizető késve vagy csak részben teljesíti a kötelezettségeit – ugyanez a szabály likviditási csapdává válik. Az ENSZ tényleges készpénzállománya folyamatosan szűkül, miközben a költségvetéssel (a csak papíron létező, „fel nem használt” összegekkel) változatlanul kell elszámolnia. Ennek következményeként a szervezet működtetési büdzséje 2026-ban több száz millió dollárt veszíthet pusztán a 2024-es alulköltés jogi elszámolása miatt. Ez a mechanizmus magyarázza, hogy az ENSZ esetében miért beszélhetünk önmagát erősítő fenntartásiválság-spirálról: a késedelmes befizetések nemcsak az aktuális évet bénítják meg, hanem előre beépülnek a következő esztendők költségvetési mozgásterébe is. A helyzetet csak súlyosbítja, hogy a korábban stabilnak tekintett másodlagos donorok sem képesek vagy hajlandók betölteni az amerikai kiesésből fakadó űrt.
A szervezet válsága az intézményi konstrukció válsága is. Guterres tavaly márciusban meghirdette ugyan az ENSZ 80 reformprogramot, amelynek célja a költségcsökkentés és a pénzügyi kiigazítások mellett a világszervezet működésének modernizálása, illetve hatékonyságának javítása (vagyis az nemcsak az ENSZ központi adminisztrációját, hanem az egész ENSZ-rendszert érinti), de ez inkább tűzoltásnak, semmint hosszú távú programnak tűnik. Ebben ugyanis csupán a szervezet belső folyamatait, adminisztrációját, költségstruktúráját és erőforrás-elosztását vizsgálják, azaz nem a működési feltételeken akarnak változtatni, csupán annak költséghatékonyságát akarják kiterjeszteni. Más szavakkal: bürokráciacsökkentő program a bürokrácia segítségével. Ráadásul a várt eredmény (5-10 százalékos hosszú távú megtakarítás) messze eltörpül a likviditási hiány már most kibontakozó nagysága mellett.
Felmerül a kérdés, hogy egy ilyen mértékben alulfinanszírozott, politikailag széttagolt és jogilag a végtelenségig merev szervezet képes-e egyáltalán a továbbiakban betölteni azt a szerepet, amiért valaha létrejött, vagy törvényszerűen buknia kell a multilaterális világrend összeomlásával – annak szimbólumaként és legelrettentőbb példájaként.
Csak lefelé megy út
Ahogyan Donald Trump már az első elnöki ciklusában éppen egy ENSZ-közgyűlésen fogalmazott: az eredményorientáltság helyett a szervezet története lényegében egy bürokratizálódási folyamat története, amely egyre inkább ellehetetleníti az ENSZ eredeti funkcióit és hatékonyságát. Az alapvető probléma az, hogy a szervezetet gyakran „világkormányként” kezelik: olyan univerzális intézményként, amelynek a feladata a nemzetközi konfliktusok kezelése, a normák kikényszerítése és a globális közjavak biztosítása. A jelenlegi, a multilaterális intézményrendszert sorvasztó világpolitikai káoszban ez már alapból nem állja meg a helyét, ám kiindulópontként is sántít: noha az ENSZ bizonyos formális jegyeiben valóban hasonlít egy kormányzati rendszerre, a működésében egyre inkább egy túlburjánzó és önfenntartó bürokráciává vált.
A tagság drámai növekedése az 1945-ös 50 államról mára közel 200-ra, strukturálisan túlterhelte az intézményt. A döntéshozatal bonyolultabbá vált, az érdekek széttöredeztek, a szervezeti struktúra pedig nem egyszerűsödött, sőt ellenkezőleg: újabb és újabb alrendszerekkel, hivatalokkal és projektekkel bővült. A növekedés nem járt együtt arányos végrehajtási kapacitással, ami klasszikus bürokratikus zavart, lassú reagálást, belső koordinációs zavarokat, valamit a politikai felelősség teljes átláthatatlanságát eredményezte.
A kirakat kirakata természetesen a Biztonsági Tanács, amely kétségtelenül az ENSZ egyik legfontosabb, egyben leginkább bénult szerve.
A vétójog intézménye – amely egykor a nagyhatalmi egyensúly megőrzését szolgálta – mára a cselekvésképtelenség alapvető oka lett. A BT működése/működésképtelensége tükrözi az egész intézményi problémát: a bürokratikus apparátus ehhez a bénultsághoz idomult hozzá, és a konfliktuskezelés helyett egyre inkább adminisztratív folyamatokra és gyakorlati eredményt nem hozó nyilatkozatgyártásra rendezkedett be.
Ami a reformtörekvéseket illeti, azok a kilencvenes évektől napirenden vannak, ám többségük mindig is technokrata jellegű volt a „menedzsmentjavítás”, a „költségkontroll” és a slágerkifejezés, a „hatékonyságnövelés” kapcsán. A kísérletek azonban egyszer sem érintették a probléma lényegét, ami miatt mára az összeomlás fenyegeti az intézményt, vagyis azt, hogy a szervezetet alapvetően az önmagáért való létezés, a fennmaradás és a bővülés hajtja, nem a mérhető politikai eredmények. Így ezek a próbálkozások valójában a bürokrácia finomhangolását szolgálták, nem pedig annak visszaszorítását. Ennek az az eredménye, hogy az ENSZ ma inkább adminisztratív túlélőgépezetként, semmint hatékony univerzális „kormányzati rendszerként” működik. A jelenlegi intézményi logikával a saját működését emelte céllá, miközben a globális problémák kezelése másodlagossá vált. Hogy ebből pénzügyi válság alakult ki (adminisztrációs és projektszinten egyaránt), az már a Trump 2.0 előtt is borítékolható volt.
A hal és a feje
A mostani válság arra a paradox helyzetre világít rá, amikor egy szervezet nem tudja előteremteni a saját működéséhez szükséges pénzügyi alapokat sem, ugyanakkor globális befolyást és világpolitikai irányító szerepkört követel magának. Ebben az esetben nem lehet szó nélkül elmenni a vezető személye mellett, már csak azért sem, mert ő az, akinek a regnálása alatt az ENSZ leginkább a nemzetközi kritikák középpontjába került. Guterres retorikája ugyanis igen erős, amikor a nemzetközi jogról, a szabályalapú rendről vagy a multilateralizmus felsőbbségéről van szó, ám az általa koordinált szervezet cselekvőképessége távolról sem tudja követni a sajtótájékoztatók kommunikációs paneleit. Kritikusai szerint személyét épp a jelképes intézkedések és az üres felszólítások hiteltelenítik el, amelyeket nem követ valós reagálás – a törekvései egyszerűen fennakadnak az ENSZ bénult szervezeteinek hálóján, és ott halnak el, ahol eredetileg is kitalálták őket: az adminisztrációs szinten.
Az ENSZ történetét végigkísérik a pénzügyi visszaélések és az elszámoltathatóság hiánya. Az eddigi legnagyobb botrány az Olajat élelemért program volt, amelyben Szaddám Huszein rezsimje az ENSZ felügyelete alatt mintegy 10 milliárd dollár illegális bevételt termelt magának: a független vizsgálóbizottság a több mint 4400 érintett vállalat közel felénél talált korrupciós kapcsolatot. A békefenntartási műveletek sem álltak jobban: az OIOS 2007-ben az 1,4 milliárd dollár értékű szerződésekben a vizsgált összeg több mint 40 százalékánál tárt fel „jelentős” korrupciót. Mindezt tetézi a békefenntartók szexuális visszaéléseinek rendszerszintű megjelenése – a kongói tömeges zaklatástól a haiti gyermekprostitúciós botrányig több mint kétezer dokumentált vád –, ahol az elszámoltathatóság egyedül a hazaküldést jelentette. A mostani pénzügyi válság tehát nem egy egyébként jól működő szervezetet ért külső csapás, hanem egy évtizedek óta rendszerszinten elszámoltathatatlan intézményi kultúra logikus következménye.
A jelenlegi probléma megoldása éppen ezért már olyan intézményi logikát igényelne, amely a működés reformja mellett a felelősségi rendszert is átalakítja, beleértve az elszámoltathatóságot. Guterres ezt már valószínűleg nem fogja megtenni: mandátuma az év végén lejár, a szervezetet pedig utódja egy egyre súlyosbodó legitimitási és anyagi válsággal veszi majd át. Az öröklés kulcsfontosságú kérdése lesz, hogy maga a főtitkári szerep alkalmas lehet-e még az eredeti funkciójának ellátásra, vagy részévé válik-e egy pusztán önmaga fennmaradásáért működő gépezetnek. Bár Donald Trump többnyire vállrándítással felel, ha az ENSZ-ről kérdezik, az intézmény még mindig nélkülözhetetlen fóruma a kis országoknak és a középhatalmaknak. Tény azonban, hogy elérte azt a pontot, ahol sürgős és átfogó reformok nélkül menthetetlenül összeomolhat. Ez új vezetést, a főtitkári pozíció újraértékelését, a hatékonyság valós növelése érdekében pedig drasztikus létszámcsökkentést követel majd meg. Ennek elmulasztása azzal a kockázattal jár, hogy lényegét elveszítve a nagyhatalmak kirakatszínházává válik, pontosan olyan funkciótlanul, ahogyan Trump megjósolta.
***
Kapcsolódó:
Fotó: Fehér Ház
