Tizenöt évvel azután, hogy az Európai Unió létrehozta a diplomáciai szolgálatát, több tagállam is felteszi a kérdést: működik-e egyáltalán az a rendszer, amelynek elvileg egységes európai hangot kellene adnia a világpolitikában?
A tagállamok fokozott figyelemmel fordulnak az Európai Unió diplomáciai rendszerének átalakítása felé. Franciaország és Németország olyan reformlehetőségeket vizsgál, amelyek gyökeresen megváltoztatnák az EU külpolitikai intézményrendszerét, sőt akár vissza is fordíthatnák azt az integrációs folyamatot, amely 2010-ben az Európai Külügyi Szolgálat (EEAS – EKSZ) létrehozásához vezetett.
A háttérben az elmúlt évek geopolitikai válságai során felhalmozódott elégedetlenség áll: az ukrajnai háború, az iráni feszültségek, Donald Trump kiszámíthatatlan külpolitikája, a szankciós és kereskedelmi háborúk, a fegyverként használt nyersanyagexport, valamint a gazdasági kényszerítés új formái mind nagyobb nyomás alá helyezték az EU külpolitikai döntéshozatalát. Csakhogy több uniós tisztviselő szerint a jelenlegi rendszer nem képes gyorsan és hatékonyan reagálni a kihívásokra, a probléma pedig már nem pusztán személyi vagy vezetői kérdés, hanem az intézményi szerkezet hibája.
Ennek ellenére a békétlen tagállamok és az Európai Bizottság elégedetlen tagjai megtalálták a személyi felelőst is. A vita középpontjában Kaja Kallas áll, aki az EU külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjeként egyszerre irányítja az EKSZ-t és tölti be az Európai Bizottság egyik alelnöki pozícióját. Ez a kettős szerepkör eleve bonyolult helyzetet teremt, hiszen egyszerre kell megfelelnie a tagállamoknak és az EB elnökének. Az előbbiek kritikája szerint az EKSZ az elmúlt években túlzottan önálló lett, az együttműködése pedig semmit nem javult a nemzeti külügyminisztériumokkal.
Többen úgy érzik, hogy Brüsszelben olyan külpolitikai kezdeményezések is napirendre kerülnek, amelyek mögött nincs tagállami konszenzus. Az előszeretettel emlegetett példa az EU Kína-politikája. Egyes országokban ugyanis visszatetszést keltett, hogy Kallas bizonyos kérdésekben a tagállami egyeztetéseket megelőzve fogalmazott meg markáns álláspontot, ami szerintük túllépett a munkaköre hagyományos keretein.
A külügyi főképviselő már a kinevezése előtt az EU egyik legkeményebb Kína-kritikus politikusának számított. Az európai parlamenti meghallgatásán arról beszélt, hogy Kínának „nagyobb árat kell fizetnie” az Oroszországnak nyújtott támogatásért, ami, szemben több nyugat-európai állam óvatosabb megközelítésével, elég harcias hangnem volt. A feszültség a hivatalba lépése után sem csökkent. Többször nyilvánosan összekapcsolta az ukrajnai háborút és a Kína jelentette stratégiai kihívást, mondván: ha a Nyugat nem képes kellő nyomást gyakorolni Oroszországra, akkor nehéz hitelesen elrettenteni Kínát egy esetleges ázsiai konfliktus esetén. A téma azért is különösen érzékeny, mert a tagállamok az ázsiai nagyhatalom megítélésében továbbra sem egységesek: Franciaország, Németország, Olaszország vagy Magyarország gazdasági érdekei jelentősen eltérnek a balti államok vagy Lengyelország biztonsági megközelítésétől.
Ellehetetlenítő manőverek
Feszültségek nem csak Kallas és a tagállamok között alakultak ki, legalább ilyen jelentős az Európai Bizottság és az EKSZ közötti rivalizálás is. Ursula von der Leyen az elmúlt években tudatosan építette az egy „geopolitikai” Európai Bizottság koncepcióját. Az EB szerepe valóban jelentősen megnőtt az ukrajnai háború kitörése óta, főleg a szankciók, a katonai támogatások koordinálása, az energiaügyek és a védelmi politika területén. A Bizottság létrehozta az EU történetének első védelmi biztosi pozícióját, illetve számos olyan kezdeményezést indított el, amely hagyományosan az EKSZ hatáskörébe tartozó területeket érint. Emiatt gyakran merül fel a kérdés, hogy valójában ki alakítja az EU külpolitikai stratégiáját, az EB vagy a külügyi szolgálat. A konfliktus egyik szimbolikus eleme a hírszerzés kérdése lett. Von der Leyen egy olyan információmegosztó rendszer kialakítását vizsgálta, amely átfedésbe kerülne az EKSZ már meglévő elemzői és hírszerzési kapacitásaival. Kallas ezt minden erejével ellenzi, rámutatva a munkavégzés szerinte felesleges párhuzamosságára.
A reformötletek között szerepel az is, hogy egyes feladatokat kivennének az EKSZ kezéből. A szankciós listák előkészítése vagy a katonai missziók tervezése például átkerülhetne az Európai Tanács apparátusához, míg a klasszikus diplomáciai feladatok egy részét a Bizottság különböző főigazgatóságai vennék át. Egyes tagállamok szerint ezzel csökkenthető lenne az intézményi átfedések száma és gyorsabbá válhatna a döntéshozatal, mások azonban attól tartanak, hogy az EKSZ feldarabolása tovább gyengítené az EU képességét arra, hogy egységes külpolitikai szereplőként jelenjen meg a nemzetközi színtéren. Az intézményi reformokról szóló vita mindenesetre már beépül az unió új biztonsági stratégiájának előkészítésébe is, amit az Európai Bizottság várhatóan a nyár folyamán mutat be.
Bár hivatalos döntés egyelőre nincs, az EU külpolitikai rendszerét korábban jellemző konszenzus ma már nyomaiban sem lelhető fel. A vita Kaja Kallas eddigi ténykedése helyett így inkább arról szól, hogy a 2010-ben kialakított EKSZ mennyire alkalmas a közös képviseletre a 2020-as évek geopolitikai környezetében, ahol a külpolitikai döntéseknek gyakran napok, olykor órák alatt kell megszületniük. A jelenlegi rendszer ugyanis a tagállami egyhangúságra, az intézményi kompromisszumokra és a nehézkes egyeztetésekre épül, az EU külpolitikai iránya (ha beszélhetünk egyáltalán ilyesmiről a konszenzus folyamatos hiányában) így nehezen tart lépést a világpolitika gyorsuló tempójával. A választás egyelőre adott: vagy az Európai Bizottság fog létrehozni egy erősen centralizált külpolitikai rendszert, vagy a tagállamok visszaveszik azokat a hatásköröket is, amelyeket másfél évtizeddel ezelőtt a közös intézményekre ruháztak.
***
Kapcsolódó:
Fotó: Dreamstime
