Egységesebbé válhat az Unió külpolitikája?

Franciaország és Németország július közepén közös politikai kezdeményezéssé emelte az uniós külpolitikai intézményrendszer átalakítását. A két ország azt szeretné, hogy az

Európai Tanács októberi ülésén hivatalosan is elinduljon az EU külső fellépésének intézményi felülvizsgálata.

A közös nyilatkozat szerint ennek ki kell terjednie a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő, az Európai Bizottság, az Európai Külügyi Szolgálat (EEAS) szerepére, valamint az egymáshoz való viszonyára. A soros tanácsi elnökségnek pedig az év végéig kellene jelentést készítenie a lehetséges változtatásokról.

A nyilatkozat szövege tágan fogalmaz a reformlehetőségekről, aminek az oka az lehet, hogy a megfelelő új struktúra megfogalmazása helyett egy olyan folyamatot szeretne elindítani, amelynek a végén konkrét reformlehetőségek állnak az uniós vezetők előtt. Az egyik lehetséges irány, hogy

az EEAS-től egyes külpolitikai feladatokat áthelyeznének az Európai Bizottsághoz, ami alapjaiban változtatná meg a két intézmény politikai és hatalmi szerepét.

Az Európai Külügyi Szolgálatról és szerepéről

Az EEAS 2011-es létrehozásakor az volt a cél, hogy koherensebbé tegye az EU külső fellépését. A szolgálatot önálló, az Európai Bizottságtól és a Tanács Főtitkárságától elkülönülő szervezetként hozták létre, ugyanakkor a külügyi főképviselő irányítása alá rendelték, aki egyszerre vezeti a közös kül- és biztonságpolitikát, elnököl a külügyminiszterek tanácskozásain és betölti az Európai Bizottság egyik alelnöki tisztségét, ami eredetileg arra szolgált, hogy összekötő legyen a tagállamok politikai akarata és a Bizottság közösségi eszközei között.

A konstrukció erőssége és gyengesége ugyanabból fakad, mivel az EEAS nem a Bizottság külügyi főigazgatósága, de nem is a tagállamok közös külügyminisztériuma. Több mint 140 uniós küldöttséget működtet, politikai és biztonsági elemzéseket készít, támogatja a közös missziókat, kapcsolatot tart a tagállami diplomáciákkal és segíti az uniós intézmények vezetőinek külpolitikai munkáját. Ugyanakkor saját jogon csak korlátozottak azok a pénzügyi, kereskedelmi és szabályozási eszközei, amelyekkel az EU külső partnereit ösztönözni vagy nyomás alá helyezni képes.

Több hatáskört az Európai Bizottságnak?

A kezdeményezés mögött az az elégedetlenség áll, hogy az

EU külpolitikai rendszere nem tudott minden esetben kellően gyorsan és egységesen reagálni az egymást követő geopolitikai válságokra, gondoljunk itt az orosz–ukrán háborúra, a közel-keleti válságra vagy a vámok körüli problémákra.

A formálisan Kaja Kallas által vezetett

EEAS-nek megvannak az EU „külügyminisztériumához” szükséges eszközei, azaz a diplomáciai hálózata és az infrastruktúrája, de a külpolitikát befolyásoló számos eszköz a Bizottság hatáskörébe tartozik.

Ilyen például a kereskedelempolitika, ami kizárólagos uniós hatáskör, ennek az iránya és a működtetése pedig alapvetően behatárol egy külpolitikai irányt. Ehhez hasonlóan a szankciós politika esetén a döntés a tagállamoknál van, de a Bizottság végrehajtási kompetenciája kulcsfontosságú.

Ezért merül fel kérdésként, hogy nem szolgálná-e jobban a tagállamok érdekét, ha mindez egyetlen szervnél, azaz a Bizottságnál koncentrálódna, így könnyebbé és kevésbé bürokratikussá válhatna az egész folyamat.

Három lehetséges irány

A Reuters által ismertetett francia vitaanyag három alapvető irányt vázolt fel:

Az első szerint az uniós külpolitika nagyobb részét az Európai Bizottság szervezeti rendszerébe kellene integrálni. A második egyes EEAS-funkciókat a tagállamokat képviselő Tanácshoz helyezne át. A harmadik a jelenlegi szerkezet megbontása helyett jelentősen megerősítené a külügyi főképviselőt, valamint nagyobb felügyeletet biztosítana számára a külkapcsolati, kereskedelmi és fejlesztési területek felett. Ebben a modellben az EEAS inkább egy stratégiai fókuszú szervezetté válhatna.

A bizottsági modell abból indul ki, hogy a geopolitikai erőt elsősorban a gazdasági eszközök összehangolt alkalmazása jelenti. Ebben a rendszerben a diplomácia, a kereskedelem, a fejlesztési politika, a bővítés, a szankciók és a gazdasági biztonság közelebb kerülnének egymáshoz. Ennek az előnye lehetne a gyorsabb végrehajtás mellett az, hogy a politikai nyilatkozatokat könnyebben követhetnék konkrét pénzügyi vagy szabályozási intézkedések. Hátránya viszont, hogy a külpolitika jelentős része egy olyan intézményhez kerülne, amelynek a működése a jogalkotásra, a szabályozásra és a végrehajtásra épül. Vagyis fennállna a veszélye, hogy a diplomácia programmenedzsmentté válna, míg a Bizottság elnökének a külpolitikai szerepe a szerződések módosítása nélkül is erősödne.

A tanácsi modell ezzel szemben megőrizné a külpolitika tagállami jellegét. A nemzeti kormányok közvetlenebb ellenőrzést gyakorolhatnának a közös diplomáciai apparátus fölött, ezáltal kisebb lenne annak az esélye, hogy a Bizottság egy önálló politikai központ legyen. Ugyanakkor ez nem oldaná meg az EU lassú reagálásának problémáját. Ha ugyanis az EEAS még szorosabban kötődne a huszonhét kormány közötti egyeztetéshez, a szervezet a tagállami kompromisszumok adminisztrátorává válhatna.

A megerősített főképviselői modell megkísérelné megőrizni a lisszaboni rendszer eredeti összekötő szerepét. A főképviselő erősebb jogosítványokat kapna a Bizottság külkapcsolati területeinek összehangolására, illetve a korábbiakhoz hasonlóan a tagállamok külügyminisztereivel együtt alakítaná a közös kül- és biztonságpolitikát. Ez elvben világosabb politikai központot teremthetne anélkül, hogy minden feladatot a Bizottság vagy a Tanács alá rendelnének. A modell gyenge pontja azonban, hogy a főképviselőnek egyszerre kellene megfelelnie a Bizottság kollegiális működésének, valamint a tagállamok gyakran egymással is ellentétes elvárásainak. Vagyis a nagyobb felelősség valódi döntési felhatalmazás nélkül tovább növelné a rendszer feszültségeit.

Az egyhangú döntések szerepe

Jelentősen lassítják az EU működését az egyhangú döntések, mivel a tagállamok sok külpolitikai kérdésben, például a szankciók vagy az uniós bővítés esetén csak közös megegyezéssel tudnak keresztülvinni egy döntést vagy egy közös álláspontot. Ezt úgy változtatnák meg, hogy

ha van egy olyan politikai álláspont, ami egyhangúlag keresztülmegy a tagállamokon, akkor annak a végrehajtása gyorsabb legyen, minél kevesebb bürokratikus akadállyal.

Vagyis ezen a téren a vétójog érintetlenül hagyásával is nagyobb szerepet kaphatna a Bizottság.

Ki profitálna az egészből?

Ez a cselekvőképesebb rendszer első látásra elsősorban Franciaországnak és Németországnak, valamint az Európai Bizottságnak kedvezhet. A két nagy tagállam ugyanis régóta nagyobb globális szerepet szán az EU-nak, a Bizottság pedig a kereskedelmi, a szabályozási és a költségvetési eszközök birtokában jelenleg is a külpolitikai végrehajtás egyik kulcsszereplője. Egy bizottsági vagy erősebb főképviselői modell intézményesíthetné azt a felfogást, hogy Európának közös nyilatkozatok mellett egységesen mozgósítható hatalmi eszközökre van szüksége.

A centralizáció ugyanakkor nem jelentene automatikusan francia–német uralmat. A kisebb tagállamok számára egy szabályalapú, professzionális és állandó uniós diplomáciai rendszer ellensúlyozhatná a saját korlátozott nemzetközi kapacitásaikat. Ezáltal egy több mint 140 küldöttségből álló hálózat olyan térségekben is képviseletet és információt biztosíthat számukra, ahol önállóan csak kisebb diplomáciai jelenlétet tudnának fenntartani. Egy kiszámítható közös álláspont emellett növelheti valamennyi tagállam alkuerejét a nagyhatalmakkal és a globális vállalatokkal szemben.

E rendszer szerint azok az országok kerülhetnek hátrányba, amelyek a külpolitikai mozgásterük fontos elemének tartják a különutas kapcsolatokat, a kétoldalú megállapodásokat vagy a közös uniós döntések feltételekhez kötését.

Számukra a „hatékonyság” könnyen azt jelentheti, hogy az uniós intézmények és a nagyobb tagállamok politikai preferenciái lesznek a meghatározók az előkészítési és végrehajtási folyamatban.

Tehát a reform akkor lehet valóban sikeres, ha világossá teszi a felelősségi köröket, illetve egy fenntartható stratégiai keretbe rendezi az EEAS, a Bizottság és a tagállamok munkáját. Az intézményi átalakítás önmagában kevés, közös külpolitikai irányra, gyorsabb végrehajtásra és egyértelmű politikai elszámoltathatóságra is szükség lehet, ha ezt a tagállamok óhajtják. Vagyis kezdődhet az átfogó gondolkodás a témában, ami sok, a külpolitikához kapcsolódó területen átrendezheti az erőviszonyokat.

Kapcsolódó:

Borítókép: Chat GPT